Uchwała NR XXIX/221/2014 Rady Gminy Lelis z dnia 28 marca 2014 r.

Na podstawie art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) oraz w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.) uchwala się, co następuje:


W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 27 lutego 2014 r., wystosowanego przez Pana XXXXXX XXXXXX, Rada Gminy Lelis pragnie zauważyć, że uchwała Nr XXVIII/206/2014 z dnia 14 lutego 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy Lelis, została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem i nie stanowi w żadnym wypadku jego naruszenia. W związku z tym wezwanie do usunięcia należy uznać za bezzasadne.
W pierwszej jednak kolejności należy zwrócić uwagę na brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że prawo wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (a następnie ewentualnej skargi do sądu administracyjnego) ma podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu. Nie jest to więc środek prawny o charakterze actio popularis, który przysługuje każdemu bez względu na okoliczności. Aby skutecznie skorzystać z prawa, które statuuje art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest istnienie po stronie wzywającego/skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia opartego na normie prawa materialnego (bo to prawo materialne jest źródłem uprawnień lub interesów prawnych, por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1992 r., I SA 1355/91), a także ich naruszenie przez niezgodne z prawem działanie organu gminy. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, zgodnie z którym samo hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 618/11 oraz z dnia 30 maja 2012 r., II OSK 574/12).
Podkreślenia wymaga szczególny charakter uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu miejscowego. Jedyną konsekwencją jej podjęcia jest zainicjowanie procedury planistycznej. Bezsporne jest, że uchwała ta nie ustala ani nie zmienia przeznaczenia gruntów, nie wpływa na sytuację prawną podmiotów innych niż organy administracji publicznej. Należy uznać, że uchwała ta ma charakter aktu prawa wewnętrznego, wiąże ona organ wykonawczy gminy, a więc wójta, który jest zobowiązany przystąpić do realizacji kolejnych etapów procedury, określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 647). Nie sposób też pominąć faktu, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w żaden sposób nie przesądza o ostatecznym kształcie planu, którego uchwalenie wymaga odrębnej uchwały Rady Gminy, po przeprowadzeniu całej procedury, w szczególności po uzyskaniu wymaganych uzgodnień i opinii. W tej materii należy przywołać trafne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12, w którym stwierdzono: „(…)Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się skutków materialno prawnych (…).Okoliczność, że pośrednio, "refleksowo", uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżących nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały.” oraz z dnia 14 listopada 2013 r., II OSK 81/13, gdzie wskazano: „Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym". Uchwała taka nie kształtuje jeszcze sytuacji prawnej osób posiadających nieruchomości na terenie, którego dotyczy. Rozpoczyna ona prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego i dopiero ten plan w przyszłości, jako przepis prawa miejscowego, może ukształtować sposób wykonywania własności. (…) Za trafne należy więc uznać stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że zaskarżona w sprawie uchwała nie przesądza o przyszłym kształcie planu miejscowego a jej intencyjne zapisy dotyczące również zakazu zabudowy nie są wiążące dla rozwiązań przyjętych w przyszłym planie.”
Z powyższych powodów, w ocenie Rady Gminy Lelis, brak jest po stronie wzywającego do usunięcia naruszenia prawa odpowiedniej legitymacji do skorzystania z tego środka. Wzywający w żaden sposób nie wykazał, że podjęcie uchwały nr XXVIII/206/2014 narusza ich interes prawny lub uprawnienie. Z samej swej istoty uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu miejscowego nie może zresztą naruszać opartych na prawie materialnym interesów bądź uprawnień.
Niezależnie od powyższego, Rada Gminy Lelis stoi na stanowisku, że kwestionowana uchwała nie została podjęta z naruszeniem prawa, co oznacza że nie została spełniona pierwsza i podstawowa przesłanka art. 101 ust. 1 u.s.g.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w żadnym przepisie nie ustanawia zakazu równoległego prowadzenia prac nad  studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego. Zgodzić się należy z wzywającym, iż studium jest aktem planowania przestrzennego, który określa zasady i wytycza kierunki zagospodarowania gminy. Nie sposób się jednak przychylić do stwierdzenia, że „Prace nad miejscowym planem zagospodarowania mają sens wówczas, gdy w sposób ostateczny ukształtowane i uchwalone jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy”. To ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa moment, w którym dokonuje się sprawdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. następuje to na końcowym etapie procedury planistycznej, bezpośrednio przed uchwaleniem planu. Właśnie w tym konkretnym momencie wymagane jest osiągnięcie zgodności (a raczej niesprzeczności, zgodnie z brzmieniem przepisu) miejscowego planu ze studium. A contrario ustawa nie nakłada obowiązku, aby na całym etapie procedury planistycznej projekt planu był zgodny ze studium. Byłoby to wymaganie jedynie domniemane, nie znajdujące potwierdzenia w treści przepisów. Równoległe prowadzenie prac nad studium i utworzeniem planu jest, w świetle obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z uwzględnieniem aspektu władztwa planistycznego gminy, dopuszczalne. Pragniemy przywołać w tym miejscu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2013 r., II SA/Gl 12/13, w którym skład orzekający wyraźnie potwierdził takie stanowisko: „Za chybiony uznać należy natomiast zarzut skargi wskazujący na naruszenie procedury planistycznej przez podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego przed uchwaleniem zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Okoliczność, że przepisy ustalające treść i zasady procedowania nad studium zostały umieszczone w ustawie przed przepisami regulującymi procedurę planistyczną nie oznacza, że w toku prac nad nowym planem czy nad zmianą planu nie mogą zostać wprowadzone zmiany do wcześniej obowiązującego studium.”

Potwierdzenie stanowiska, że Rada Gminy jest związana ustaleniami studium na etapie uchwalania miejscowego planu, a nie w momencie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany tego planu można znaleźć także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2005 r., II OSK 64/05: „Przepis ten [tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p.] wiąże organy gminy ustaleniami studium "przy sporządzaniu planów miejscowych". Studium nie jest aktem prawa miejscowego, natomiast na etapie wszczęcia postępowania planistycznego nie dokonuje się "sporządzania planu miejscowego". W uchwale otwierającej proces planistyczny, jak już wykazano wcześniej, Rada Gminy wyłącznie komunikuje o wszczęciu postępowania oraz określa terytorialne granice przyszłych działań planistycznych. Żaden przepis więc nie wiąże Rady Gminy ustaleniami studium na etapie przystępowania do sporządzenia planu [podkreślenie własne].”

Nie jest również zasadne powoływanie się na art. 14 ust. 5 u.p.z.p. w tym zakresie. Przepis ten stanowi, że wójt przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu jest obowiązany wykonać analizy dotyczące stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planu z ustaleniami studium. Brak jest natomiast skutków tej analizy, w szczególności nie można uznać, że ewentualne rozbieżności między studium i zamierzonymi ustaleniami planu uniemożliwiają wszczęcie i prowadzenie procedury. Warto także wskazać za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że: „dokonanie wymienionych w art. 14 ust. 5 u.p.z.p. czynności przygotowawczych oraz ich zakres pozostają poza kontrolą legalności postępowania w sprawie uchwalenia planu, gdyż nie sporządza się dokumentacji z ich przeprowadzenia i nie przedstawia się jej wojewodzie na podstawie art. 20 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy, co wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587)” (por. przywoływany wyżej wyrok z dnia 14 listopada 2013 r.).”
W odpowiedzi natomiast na zastrzeżenia co do czynności poprzedzających podjecie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pragniemy zauważyć, że nie dotyczą one samej uchwały, ani działalności Rady Gminy Lelis. Wobec tego odnoszenie się do nich w niniejszej uchwale uznajemy za bezprzedmiotowe.
W związku z powyższym Rada Gminy Lelis postanowiła jak na wstępie.


Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy.


Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.



Przewodniczący
Rady Gminy
Jan Mrozek

Lp.	Tytuł	Data modyfikacji	Zredagował
1	Uchwała NR XXIX/221/2014 Rady Gminy Lelis z dnia 28 marca 2014 r.	24.04.2014 11:13	Piotr Parzych